Что стоит за заявлением об объединении регионов России?

В России есть «группа регионов», которые нужно укрупнить, — они «просто нуждаются» в этом, чтобы дополнить друг друга «экономически и социально», заявила председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко в интервью РИА Новости.

«Время придёт для этого», — сказала она.

Она уточнила: объединение — достаточно сложный процесс — должно проходить при наличии экспертных обоснований, учёте мнения местных жителей и понимании «огромного» эффекта для них. Они тогда «с удовольствием» поддержат это.

«У нас есть положительный опыт — уже в новой России — объединения регионов, и он достаточно успешный», — считает Матвиенко.

При этом, уточнила спикер Совфеда, тема укрупнения субъектов РФ, называть которые она отказалась, «в политической плоскости пока не стоит».

В это время вздрогнули в Севастополе, так как периодически появляются предложения объединить город с соседней Республикой Крым. Об отсутствии необходимости в этом и неуважительном отношении к севастопольцам, проявляемом авторами таких идей, не раз говорили во властных кругах города-героя.

Похожая ситуация — с намерениями вернуть Адыгею в состав соседнего Краснодарского края, из которого она, будучи автономным округом, вышла в 1991 году и получила статус республики — самостоятельного субъекта РФ.

Против подчинения Кубани, — есть такое мнение, — выступают адыгейские элиты, которые «не хотят отдавать свои позиции».

Кроме того, большинство жителей двух регионов не хотели воссоединения, согласно результатам ранее проведённого соцопроса. Но был замер общественного мнения, показавший другие итоги: подавляющее большинство адыгейцев выступило за объединение с Краснодарским краем, зато менее половины кубанцев поддержало такой сценарий, напомнил юрист Алексей Нифанов.

Предпосылки и целесообразность

Спикер Совета Федерации обладает огромным политическим и аппаратным опытом, хотя бы в силу этого к её словам стоит прислушиваться, сказал политолог, генеральный директор ООО «Институт коммуникационного менеджмента» Вадим Сипров.

Рассуждения Матвиенко о целесообразности укрупнения регионов дали старт общественной дискуссии по этой актуальной и многогранной теме, полагает он.

«Глава Совфеда дала ясно понять: целесообразность укрупнения очевидна, при этом рубить с плеча власть не собирается — волюнтаристские решения здесь неуместны», — считает собеседник ForPost.

По его мнению, речь идёт скорее о том, что сейчас появились объективные предпосылки для административно-территориальной реформы в «старых» субъектах РФ.

«В стране развивается инфраструктура, Россия стала одним из мировых лидеров в области цифровизации госуправления. То есть появилась возможность без потери эффективности обеспечить управление на больших территориях, чем это было раньше», — уверен политолог.

Явный плюс этого — кратное сокращение расходов на содержание региональных чиновников, отметил Вадим Сипров.

«В качестве одного из приоритетов социально-экономического развития страны провозглашено выравнивание региональных потенциалов. Но для этого необходимо выровнять и их демографические ресурсы. А курс на новую индустриализацию предполагает наличие значительных мобильных трудовых резервов в каждом из регионов. Кстати, позитивный опыт укрупнения регионов в новейшей истории России есть. Напомню, в 2005 году в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа возник Пермский край», — добавил наш собеседник.

Однако есть нюансы.

Казалось бы, продолжил он, есть некрупные субъекты РФ, тяготеющие к более мощным и развитым соседям, есть компактные национальные республики Северного Кавказа, Сибири, Поволжья — объединение их ресурсов позволило бы повысить темпы развития.

«Но, с другой стороны, резать по живому никто не будет. Есть история, устоявшиеся за многие десятилетия традиции управления на той или иной территории, по-прежнему весьма тонким остаётся национальный вопрос. А значит, в ходе предстоящего укрупнения верховная власть будет с особой бережностью сохранять уникальный российский этнокультурный ландшафт», — заключил руководитель «Института коммуникационного менеджмента».

Как это было раньше

Напомним, за последнюю четверть века в России провели семь объединений, из которых только шесть были завершены:

• 2008 год — присоединение Агинского Бурятского автономного округа к Читинской области с последующим образованием Забайкальского края;
• 2008 год — включение Усть-Ордынского Бурятского АО в состав Иркутской области;
• 2007 год — присоединение Корякского АО к Камчатской области с дальнейшим образованием Камчатского края;
• 2007 год — включение Эвенкийского АО в состав Красноярского края;
• 2007 год — присоединение Таймырского Долгано-Ненецкого АО к Красноярскому краю;
• 2005 год — включение Коми-Пермяцкого АО в состав Пермской области.

Ещё одно присоединение — Ненецкого автономного округа к Архангельской области — началось и закончилось ничем весной 2020 года. Так как против него выступили жители и депутаты Ненецкого АО, устроив общественный и политический демарш.

Что получили в итоге

Преобразования регионов в начале 2000-х официально объясняли необходимостью решения экономических вопросов — «вытягиванием» отсталых территорий субъектами-локомотивами — и управленческих задач, напомнили политологи Игорь Окунев и Пётр Осколков.

Не менее важной, хотя и умалчиваемой причиной было стремление прекратить региональную вольницу, отметили они. И напомнили: стимул ей был дан в августе 1990 года, когда Борис Ельцин обратился к национальным автономиям в составе РСФСР со словами «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить».

У того объединения были официальные и неофициальные цели, уточнили политологи.

Официальные:

• сокращение экономических диспропорций за счёт присоединения дотационных субъектов РФ к субъектам-донорам,
• повышение эффективности госуправления через уменьшение числа малонаселённых регионов со сверхвысокой долей государственного сектора и сверхмалой — частного.

Неофициальные:

• цели для федерального центра — укрепление центростремительных сил в российском федерализме через ужимание в нём этнической составляющей,
• цели для областного/краевого политического класса — увеличение бюджета и статуса региона.

Окунев и Осколков назвали плюсы и минусы укрупнения.

Плюсы:

• для регионов, поглотивших другие субъекты РФ: повышение статуса и веса в российской политике, получение полного контроля над финансовыми потоками и исполнительной властью в округах;
• для присоединённых регионов: частичная реализация ряда инфраструктурных проектов, заметное увеличение денег на поддержку национальной культуры и языка, получение доступа к краевым программам, в первую очередь медицинским.

Минусы:

• для субъектов, в состав которых вошли другие регионы: компенсационное перераспределение бюджетных средств из края/области в округ;
• для присоединённых регионов: понижение статуса — с полноправных субъектов РФ до административно-территориальных единиц с неким неопределённым «особым статусом», разрыв прямых связей с Москвой, ослабление кадрового потенциала.

В целом опыт укрупнения регионов в начале 2000-х можно оценить как весьма противоречивый, считает политолог Елена Лебедева.

По её оценке, несмотря на кажущуюся лёгкость осуществления объединения и позитивные оценки его хода и результатов, высказанных политиками в СМИ, процесс показал:

• низкую заинтересованность как населения регионов, так и части политической и экономической элит в объединении;
• высокую актуальность этнических вопросов;
• отсутствие кардинальных улучшений в экономике субъектов после слияния.

Как объединить регионы

Процедура образования нового субъекта РФ путём слияния двух и более регионов прописана в федеральном конституционном законе.

Если всё упростить, то она выглядит так:

• Совместное предложение об объединении и материалы к нему, подготовленные парламентами и губернаторами заинтересованных субъектов, направляются президенту России.
• Глава государства уведомляет о получении такого предложения Государственную Думу, Совет Федерации и Правительство РФ.
• После консультаций с главой государства заинтересованные регионы проводят на своих территориях референдумы, инициировать которые должны губернаторы.
• Если в одном из регионов население не поддержало объединение с другими субъектами, то такая инициатива может быть выдвинута теми же регионами не ранее чем через год.
• Если население заинтересованных субъектов одобрило их слияние, президент России вносит в Госдуму проект федерального конституционного закона — для изменения Конституции РФ в части состава РФ. Он должен быть принят Думой и Совфедом.

Алексей Лохвицкий