Кельтский фронт: шансы Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии на независимость

14 сентября в Кардиффе лидеры национальных партий SNP, Plaid Cymru и Sinn Féin намерены подписать меморандум с требованием к Вестминстеру признать право, соответственно, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии самостоятельно определять своё государственное будущее. 

Формально документ партийный, а не межправительственный. Но значение именно в политической рамке: три совершенно разных движения предлагают превратить вопрос о независимости отдельных территорий в общий вопрос о природе самого Соединённого Королевства.

Какой национализм главнее

До сих пор Лондону было удобно рассматривать эти проблемы раздельно. Шотландский национализм — наследие референдума 2014 года. Североирландский вопрос регулируется особым режимом Белфастского соглашения, заключенного в 1998 году по итогам ожесточенной войны Северной Ирландии за независимость. Валлийский сепаратизм долгое время оставался вовсе политической периферией.

Теперь же возник вопрос: если Британия является добровольным союзом нескольких наций, должен существовать и понятный механизм, позволяющий каждой из них пересмотреть своё участие в нём.

И здесь неожиданно помог британский премьер Энди Бёрнэм. Во время парламентской дискуссии депутат SNP Крис Лоу обратил внимание на очевидную юридическую асимметрию. Для Северной Ирландии возможность изменить государственную принадлежность предусмотрена законом. У Шотландии аналогичного механизма нет. Бёрнэм ответил, что ситуация Шотландии «exactly the same»: пока большинства за новый референдум нет, голосования не будет. 

Формально премьер не обещал нового референдума. Но политическая логика его неосторожного заявления очевидна: если отсутствие большинства служит основанием для отказа, то появление большинства становится основанием рассмотреть голосование. Именно так заявление немедленно истолковал первый министр Шотландии Джон Суинни. Даунинг-стрит пришлось объяснять, что позиция правительства не изменилась и новый референдум по-прежнему не планируется.

Кто первым выйдет из состава Великобритании

Проблема в том, что юридически Шотландия и Северная Ирландия как раз не находятся в «exactly the same situation». Шотландская деволюция – передача части государственных полномочий от центрального парламента Британии местным органам власти – построена по принципу «зарезервированных полномочий». По Scotland Act 1998 сам «Union of the Kingdoms of Scotland and England» относится к вопросам, зарезервированным за Вестминстером. 

Именно поэтому референдум 2014 года потребовал отдельной юридической конструкции. Лондон воспользовался Section 30 Scotland Act и временно изменил перечень зарезервированных полномочий, дав Холируду право принять закон о конкретном референдуме. Этот допуск был разовым и после голосования утратил практическое действие.

В 2022 году Верховный суд Великобритании закрыл возможность обойти Вестминстер посредством формально «консультативного» референдума. Суд единогласно решил, что законопроект с вопросом «Должна ли Шотландия быть независимым государством?» относится к зарезервированным вопросам — Союзу Шотландии и Англии и положению парламента Соединённого Королевства. Следовательно, без изменения компетенции Холируд принять такой закон не может.

Отсюда возникает классическое для политической науки противоречие между легальностью и легитимностью. Юридически Лондон способен блокировать референдум. Но политическая устойчивость такого запрета зависит от общественного мнения. Пока независимость поддерживает около половины шотландцев, Вестминстер может утверждать, что нового мандата нет. Если же несколько последовательных опросов когда-нибудь покажут устойчивые 55–60%, формально законность запрета никуда не исчезнет, однако политически он всё больше будет выглядеть как отказ позволить голосование именно потому, что центр рискует его проиграть.

Северная Ирландия устроена принципиально иначе. Белфастское соглашение 1998 года закрепило принцип консенсуса: конституционный статус Северной Ирландии зависит от воли большинства её населения. Британия и Ирландия признали легитимность как сохранения Северной Ирландии в составе Великобритании, так и образования единой Ирландии – если за это проголосует большинство.

В первой части Northern Ireland Act 1998 прямо сказано, что министр по делам Северной Ирландии обязан назначить голосование, если ему покажется вероятным, что большинство голосующих поддержит выход Северной Ирландии из состава Великобритании. Повторное голосование после состоявшегося референдума нельзя назначить раньше чем через семь лет.

То есть здесь существует то, чего нет в Шотландии: заранее установленный законом порядок и триггер конституционного выбора.

Поэтому Северная Ирландия сегодня может быть дальше от фактического выхода по общественным настроениям, но юридически её дверь открыта значительно шире. И судьбу возможного голосования вполне способен решить не только национализм, но и экономика: качество медицины и государственных услуг, налоги, пенсии, уровень жизни и преимущества полноценного возвращения в пространство ЕС, посредством объединения с «большой» Ирландией.

Уэльс стоит ещё дальше. Согласно Government of Wales Act 2006, вопрос единства наций Уэльса и Англии также является «зарезервированным». Сенедд не обладает полномочиями самостоятельно менять конституционный статус Уэльса, а за независимость выступает около трети населения. Чего мало для референдума. Поэтому Plaid Cymru сейчас решает прежде всего политическую, а не юридическую задачу: превращает независимость из странной идеи в обсуждаемый вариант будущего. 

Опасный принцип домино

Главная угроза для Лондона не синхронное отделение трёх территорий, что маловероятно. Намного реалистичнее эффект внутриполитического домино.

Если первой независимость получит Шотландия, то спор о Северной Ирландии зазвучит на новом уровне. Если первой произойдёт ирландская унификация, эффект будет схожим. Эдинбург сможет задать Лондону логичный вопрос: почему население Северной Ирландии имеет закреплённое законом право изменить государственную принадлежность большинством голосов, а население Шотландии такого механизма не имеет?

Распределение полномочий и прав в Британии изначально было неровным: разные территории получили разные полномочия, институты и конституционные режимы. Североирландская модель вообще возникла по результатам растянувшейся на десятилетия войны за независимость.

От объединения Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии против Лондона полшага до совсем уж стратегического вопроса: что представляет собой Соединённое Королевство — единое государство с автономиями или добровольный союз нескольких наций?

Распад Британии не начался. Но спор постепенно перемещается из категорий сепаратизма в область обоснованности существования Великобритании в целом. А для сложносоставных государств это куда как опаснее.