Как Крым не обрёл Севастополь, а Севастополь – особого статуса на Украине

30 лет назад, в сентябре 1993 года, в городской Совет Севастополя из Верховного Совета Украины поступил проект закона «О статусе города Севастополя».

Одновременно с этим данный документ был направлен в Верховный Совет Крыма с просьбой «рассмотреть проект закона, и возможные предложения направить в рабочую группу до 12 октября текущего года». При этом письмо председателю крымского парламента Н.В. Багрову начиналось с информации о том, что законопроект о статусе Севастополя был разработан специалистами Института государственного управления и самоуправления при Кабинете министров Украины «по инициативе севастопольского городского Совета народных депутатов и городской госадминистрации».

Итак, парламент Украины занялся вопросом статуса Севастополя в ответ на запрос самого Севастополя. Можно предположить, что речь идет об «Обращении Севастопольского городского Совета» к украинскому руководству от 5 апреля 1991 года, о котором я писала в своей предыдущей статье, и в котором горсовет Севастополя просил Верховный Совет УССР сохранить за городом «республиканский статус» в составе Украины, по сути, исказив тем самым результаты референдума 20 января 1991 года о «союзно-республиканском статусе Севастополя».

На сентябрь 1993 года Севастополь пребывал в том же двойственном административно-правовом положении, в котором он был на момент распада Советского Союза в декабре 1991 года, то есть одновременно подчинялся и Крыму, что было отражено в Конституции Республики Крым мая 1992 года, и Украине. Собственно, эта двойственность и стала причиной того, почему проект закона «О статусе города Севастополя» 30 лет назад был отправлен на рассмотрение не только в сам город-герой, но и в Крым и вызвал резко негативную реакцию крымского парламента.

Крым против

В ответ на присланный законопроект заместитель Багрова по крымскому парламенту А. Маслов сообщал в отдел по вопросам деятельности советов и органов самоуправления секретариата Верховного Совета Украины (то есть в ту инстанцию, которая занималась разработкой проекта о статусе Севастополя в Киеве):

«В связи с отсутствием решений по законодательному урегулированию вопросов территориального устройства и статуса городов республиканского подчинения и их согласования с Верховным Советом Крыма считаем преждевременным выносить рассмотрение проекта закона Украины «О статусе Севастополя – города центрального ведения» в Верховный Совет Украины».

Говоря другими словами, крымский парламент не соглашался с присланным законом о статусе Севастополя, т.к. данный вопрос не был заранее согласован с Крымом.

Этот вывод, по сути, содержался и в «Заключении государственно-правового отдела секретариата Верховного Совета Крыма» по поводу украинского законопроекта о статусе Севастополя:

«Концепция проекта названного закона исходит из признания г. Севастополя населенным и административно-территориальным образованием общегосударственного подчинения (статья 1). Вместе с тем такая позиция не учитывает место и роль Севастополя в Республике Крым, существующих между ним и другими регионами Крыма традиционных, исторических, социальных, культурных, экономических, демографических и множества иных связей. Попытка вновь поставить Севастополь, законодательно закрепить его статус, вне Республики Крым вызывает неприятие как населением Крыма, так и органами государственной власти Республики. Обозначение в статье 2 проекта закона того, что Севастополь – часть Республики Крым – не более чем декларативная оговорка, которая в проекте не имеет никакого правового развития и определенности».

Обращает внимание, что в заключении профильного отдела крымского парламента речь шла о неприятии данного законопроекта только населением Крыма (а не населением Севастополя или – как вариант – населением Крыма и Севастополя) и только крымскими органами государственной власти.

Впрочем, в следующем абзаце «воля жителей Севастополя» все-таки упоминалась, хотя севастопольские органы государственной власти как отдельный управленческий субъект по-прежнему отсутствовали:

«Вот почему в проект закона «О статусе Севастополя», вне всякого сомнения, должна быть положена совершенно иная концепция, учитывающая изложенные выше положения. Кроме того, сам проект такого законодательного акта, его принятие не может быть ограничено только Верховным Советом Украины, без согласования с Верховным Советом Крыма и волей жителей Севастополя».

Наибольшее неудовольствие правового отдела Крымского Верховного Совета вызвал целый ряд статей.

В первую очередь, статья 2, наделявшая севастопольский городской Совет правом самостоятельного административно-территориального деления внутри города, а Верховный Совет Украины – правом передавать в состав города «территории населенных пунктов, земельных участков и акваторий». Учитывая географическое положение Севастополя, понятно, что подобное приращение территории Севастополя могло производиться только за счет территории Крыма. В то же время в этой же статье содержалось положение, что «административные границы Севастополя» могли меняться «по общему представлению соответствующих органов города Севастополя и Республики Крым» в Верховный Совет Украины. То есть Крым в данной конструкции оказывался вообще лишен каких-либо полномочий в вопросе собственных границ.

Большим знаком вопроса руководителя правового отдела крымского парламента была отмечена статья 6 украинского законопроекта, исключавшая, по сути, непосредственное подчинение Севастополя Крыму, т.к. их взаимоотношения предполагалось определять украинским правительством:

«Отношения города Севастополя с государственными органами Республики Крым, другими расположенными на его территории объектами устанавливаются договорами, которые заключаются между ними на основании этого закона. Порядок заключения договоров определяется правительством Украины».

Профильная комиссия Крымского Верховного Совета – комиссия по деятельности местных советов и местному самоуправлению, представившая свои замечания на присланный из Киева законопроект, в свою очередь, предлагала переписать данную статью следующим образом, заменив «правительство Украины» на «Верховный Совет Крыма»:

«Отношения города Севастополя с государственными органами Республики Крым, другими расположенными на его территории объектами устанавливаются договорами. Порядок заключения договоров определяется Верховным Советом Крыма».

Кроме того, комиссию не устраивал текст присяги, т.к. он «не отражает роль Верховного Совета Крыма, президента и Совета Министров Крыма».

Таким образом, руководство Крыма, очевидно, исходило из собственных интересов в отношении Севастополя, фиксацией его приоритетной подчиненности крымским властям, не особенно заботясь о том,  какие возможности предоставлялись в украинском законопроекте собственно Севастополю, и насколько соответствовали интересам города.

А в этом отношении присланный из Киева в Севастополь и Симферополь проект закона «о статусе города Севастополя» довольно любопытен, т.к. предполагал достаточно широкие полномочия местной власти.

В первую очередь, город предполагалось наделить правом «предоставлять на определенных условиях земельные участки, дома, сооружения и акватории для размещения системы базирования ВМС Украины, Черноморского флота и других объектов». При этом Украина обязывалась компенсировать «на договорной основе» расходы, связанные с осуществлением этой функции города, «в виде субвенций и целевых взносов в бюджет города».

Утверждать подобные договорные отношения города в отношении его территории, как с военно-морскими силами Украины, так и с Черноморским флотом (видимо, российским), должна была не городская администрация (мэрия), подчинявшаяся Киеву (статья 11 данного законопроекта), а городской Совет, то есть орган государственной власти, избираемый населением:

«Статья 9. Севастопольский городской Совет.

…Исключительно на пленарных заседаниях Совет решает такие вопросы:

9. Рассматривает договоры между городом и командованием ВМС Украины, командованием Черноморского флота, другими объектами, а также расположенными на территории города органами управления Республики Крым».

Это положение законопроекта также было отмечено в правовом отделе крымского парламента знаком вопроса.

Кроме того, украинский законопроект предоставлял «соответствующим органам» города Севастополя право разработки и осуществления собственных программ в «отраслях экономики, науки, культуры, экологии, охраны здоровья, жилищного строительства и в других сферах жизнедеятельности, направленных на обеспечение надлежащего уровня развития экономической и социальной инфраструктуры Севастополя».

Впрямую о сфере образования в этом пункте не говорилось, однако, упоминались сферы «науки и культуры», что при желании можно было трактовать и как право города самому определять содержание культурных и научных мероприятий, включая сферу истории, например, учебные пособия и их язык – один из наиболее острых вопросов для постсоветского Севастополя.

Севастопольская мэрия: альтернативный проект

Реакция на присланный Киевом законопроект самих севастопольцев, наделенных на тот момент властью – то есть депутатов городского Совета и руководства городской администрации, была различной.

«Рабочая группа городской администрации», то есть мэрии, подчинявшейся напрямую Киеву, разработала собственный законопроект. Удивительным образом «мэрский» законопроект о статусе Севастополя предполагал наделение города гораздо меньшим объемом прав и полномочий, чем аналогичный украинский законопроект.

Согласно проекту государственной городской администрации, статья 2, посвященная «Территории города Севастополя», отдавала вопрос его границ полностью в ведение Верховного Совета Украины, то есть в данном случае лишался субъектности не только Крым (как было в украинском проекте), но и сам Севастополь.

Но больше всего обращает на себя внимание отдельная статья под названием «Военные объекты на территории города Севастополя».

Если украинский законопроект о статусе города упоминал отдельно Черноморский флот, не сводя всё к Военно-морским силам Украины, и предполагал наделить город правом самому заключать договоры по дислокации на его территории военных объектов, то городская администрация Севастополя собиралась отдать этот вопрос полностью на усмотрение Украины, при этом речь шла не о ее Верховном Совете, а исполнительной власти, то есть президенте (который на момент 1993 года назначал мэра Севастополя собственным указом) и правительстве Украины:

«Статья 4. Военные объекты на территории города Севастополя.

Размещение в городе войсковых частей, объектов оборонного значения производится по решению Президента Украины в соответствии с законодательством и на основе международных соглашений с учетом генерального плана развития города и необходимости обеспечения экологической безопасности жителей.

Функционирование войсковых частей, объектов оборонного значения регулируется законодательными актами Украины, а также договорами Министерства обороны Украины и его органов с органами государственного управления города…

В международных соглашениях о размещении в Севастополе военно-морских объектов иностранных государств обязательно предусматривается заключение соответствующим органом иностранного государства договора с органами государственного управления города по вопросу функционирования таких объектов.

Земля, акватории бухт, необходимые для функционирования военных объектов, сдаются в аренду Министерству обороны Украины и соответствующим органам иностранных государств. Размер арендной платы устанавливается Кабинетом Министров Украины по представлению органов государственного управления города (то есть всё той же мэрии. – Л.У.) с учетом реальной ценности сдаваемых в аренду природных объектов».

Итак, проект Севастопольской городской администрации не предполагал наличие у Севастополя какой-либо субъектности в вопросе размещения военных объектов на его территории, передавая этот вопрос целиком и полностью в компетенцию руководства Украины.

Можно, конечно, предположить, что в процитированной только что статье под «иностранными государствами» имелась в виду, в первую очередь, Россия, но точно так же можно предположить, что речь шла о любых иностранных государствах, включая страны, входящие в НАТО, лишь бы эти государства платили деньги за размещение в Севастопольской бухте. Не говоря уже о том, что в отличие от украинского законопроекта, для «мэрского» законопроекта о статусе города существовали только Украина и «иностранные государства».

Кроме того, на уровень украинского правительства севастопольская мэрия добровольно предполагала передать и вопросы взаимоотношений Севастополя с Крымом. Согласно проекту о статусе города, законодательство Крыма распространялось на Севастополь только в вопросах «социальных интересов жителей» и «экологической безопасности», при этом «взаимоотношения органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления города Севастополя с органами государственной власти и управления Республики Крым» должны были регулироваться «законодательством Украины».

Позиция горсовета Севастополя

В архиве отсутствует какая-либо реакция Севастопольского горсовета на проект о статусе Севастополя, разработанный собственной администрацией.

Зато есть подробная оценка со стороны постоянных комиссий горсовета, районных советов и районных администраций законопроекту, присланному из украинского Верховного Совета.

Комиссия по вопросам планирования, бюджета и финансов под руководством В.В. Пархоменко сделала замечания по отдельным статьям, связанным с налогообложением, но в целом предлагала «вынести проект закона Украины «О статусе Севастополя – города центрального ведения» на очередную сессию горсовета».

Комиссия по военным вопросам под руководством бывшего руководителя Севастопольского горисполкома А.Н. Шестакова парадоксальным образом сделала замечания не по военной сфере, а по экономической:

«В основу закона Украины «О статусе Севастополя» должен быть положен принцип свободной экономической зоны».

Комиссия по вопросам социально-экономического развития, аренде и приватизации под руководством П.А. Власенко выступила с критикой украинского законопроекта, так как он не учитывал то обстоятельство, что Севастополь являлся частью Республики Крым:

«Севастополь находится на территории Республики Крым и должен входить в состав Республики Крым, поэтому закон «О статусе Севастополя – города центрального ведения» принимать нецелесообразно. По этим же причинам нецелесообразно принятие закона «О свободной экономической зоне Севастополя» в отрыве от экономики Крыма».

Внесла свое предложение в Севастопольский горсовет и мэрия, логичным образом предложившая депутатам утвердить «мэрский» проект о статусе города:

«С учетом многочисленных замечаний концептуального характера предлагается альтернативный проект закона Украины «О статусе Севастополя», разработанный экспертной группой городской государственной администрации».

И только постоянная комиссия горсовета Севастополя по обеспечению законности, прав и свобод граждан под руководством А.Н. Костенецкого вспомнила о России, сославшись в то же время и на нарушение данным законопроектом собственного законодательства Украины, одновременно «пнув» и Крым:

«Проект закона противоречит Конституции Украины:

- Ст. 2 определяет Севастополь как часть Республики Крым, что не соответствует действующему законодательству.

- Проект закрепляет не предусмотренную в Конституции систему органов исполнительной власти – мэра и администрацию.

Вывод. Учитывая изложенное, а также отсутствие договоренности между Украиной и Россией по ЧФ, в настоящее время представляется нецелесообразным принятие данного закона».

Тремя годами ранее, в конце 1990 года, когда в Севастополе обсуждался вопрос, нужно ли городу принимать участие в референдуме о статусе Крыма, Костенецкий входил в «группу Ступникова», на тот момент – председателя горсовета, а эта группа выступала против такового участия и предлагала проводить референдум о статусе самого Севастополя. Скорее всего, Костенецкому принадлежит авторство формулировки «Севастополь – город союзно-республиканского подчинения», вынесенной на референдум 20 января 1991 года, т.к. именно он докладывал этот вопрос на внеочередной сессии севастопольского горсовета накануне того референдума. Как я уже писала, по неизвестным причинам Ступников ушел в отставку в феврале 1991 года, и Севастопольский горсовет тут же согласился войти в крымские структуры восстановленной автономной республики, а в апреле того же года обратился в Верховный Совет Украины с просьбой «сохранить» в специальном законе сугубо «республиканский статус» Севастополя.

Очевидно, Костенецкий находился в оппозиции к этой группе Севастопольского горсовета, победившей в феврале 1991 года и составившей позднее, уже после распада Советского Союза, в 1992 году, костяк севастопольской мэрии.

Во всяком случае, в сентябре 1993 года Костенецкий представил в Севастопольский горсовет отдельное «Заключение» по украинскому проекту закона, где впрямую говорил о российском статусе Севастополя и отсутствии у Украины «правоустанавливающих документов, подтверждающих юрисдикцию Украины над Севастополем».

Процитирую «Заключение по проекту «закона «О статусе г. Севастополя» председателя постоянной комиссии горсовета по обеспечению законности, прав и свобод граждан А.Н. Костенецкого» целиком:

«Ничего принципиально нового в существующий статус города проект не вносит: он лишь является попыткой свести в один документ уже установленную законодательством Украины компетенцию городского Совета, как города, приравненного к областному центру.

Проект закона «О статусе г. Севастополя» основывается на принадлежности города Украине и на ее законодательной базе. Правоустанавливающих документов, подтверждающих юрисдикцию Украины над Севастополем, не имеется. Вместе с тем имеется постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. «О федеральном статусе г. Севастополя Российской Федерации».

На территории Севастополя базируется Черноморский флот, статус которого, как и статус его военнослужащих, до настоящего времени не определен. Реализация совместного российско-украинского протокола от 3.09. 93 г. «Об урегулировании проблем Черноморского флота» существенно повлияет на статус Севастополя.

Значительная часть граждан города пока не определилась с гражданством, а многие тысячи намерены иметь гражданство Российской Федерации. Ряд общественно-политических движений, поддерживаемых русскоязычной частью населения, активно выступает за российский статус города.

Все это предполагает решение вопроса о статусе Севастополя либо на межгосударственном между Украиной и Россией уровне в рамках решения проблемы Черноморского флота, либо в одностороннем порядке, но только после разрешения всего комплекса указанных выше проблем с учетом мнения населения города.

Тем более, что имеется решение городского Совета о проведении опроса граждан по статусу города.

Анализ самого проекта закона свидетельствует о том, что проект противоречит как Конституции Украины, так и действующему законодательству Украины, а именно:

- Ст.2 проекта определяет Севастополь как часть Республики Крым, тогда как Севастополь как административно-территориальная единица в состав Республики Крым не входит;

- проект предусматривает в городе не закрепленную в Конституции систему органов исполнительной власти – мэра и администрацию.

В связи с изложенным разработанный проект закона «О статусе города Севастополя» не может выноситься на сессию Верховного Совета Украины, как не отвечающий современной общественно-политической обстановке и из-за различных подходов Украины и России к проблемам города и Черноморского флота.

Форсирование принятия такого закона преследует политические цели и еще более дестабилизирует обстановку в Севастополе и Крыму в целом».

Можно предположить, что позиция Костенецкого отражала позицию бОльшей части жителей Севастополя, особенно учитывая результаты опроса, о котором писал Костенецкий и который был проведен в городе позднее. И это большинство не устраивал украинский законопроект, несмотря на всю его широту, отмеченную выше.

Однако почему вообще данный законопроект был прислан украинской Верховной Радой в Севастополь в начале осени 1993 года?

P.S.

Скорее всего, Костенецкий отнюдь не случайно заканчивал свое «Заключение» фразой о «форсировании принятия» украинского законопроекта о статусе Севастополя как о имеющем «политические цели».

Можно предположить, что сама по себе разработка законопроекта о статусе Севастополя со стороны Украины была спровоцирована решением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года о российском статусе Севастополя.

Одно дело – осудить решение российского парламента, как сделала украинская Верховная Рада еще в июле.

Другое дело – обосновать украинский статус Севастополя юридически.

Соответственно, срочно требовалось зафиксировать украинский статус города, что позволял сделать закон «О статусе Севастополя». Отсюда – и столь широкие полномочия, которыми предполагалось наделить Севастополь – «город центрального подчинения» в составе Украины. Ведь на лето 1993 года еще не было известно, что российский парламент вскоре будет разогнан президентской властью, и вместе с ним уйдет в прошлое и решение этого парламента.

В эти вопросы активно вмешивалось руководство Крыма, заинтересованное в том, чтобы Севастополь был в его составе, одновременно участвуя от его имени в переговорах по флоту, что, очевидно, затрудняло дальнейшее обсуждение российского статуса одного Севастополя уже с президентской властью в России.

В совокупности всё это означает, что с точки зрения самой Украины ни Беловежские соглашения, ни якобы положительное голосование на референдуме о независимости Украины 1 декабря 1991 года, в действительности сфальсифицированное, не легитимировали нахождение Севастополя в составе Украины. Требовалось признание этого факта со стороны России, что было сделано в Договоре 1997 года, и со стороны Севастополя (ради этого и был прислан в сентябре 1993 года проанализированный выше проект закона), чего за всё постсоветское время сделано не было, т.к. город так и не одобрил ни один законопроект о статусе города в составе Украины.

Любовь Ульянова