Что общего у бюджета Севастополя и расходов на содержание царского двора
Около 50 млн. рублей в месяц за простаивающую технику, 81 млн. – за непригодное медоборудование, сараи под видом многоквартирных домов, завышенная плата за детский сад и заниженная зарплата бюджетников – все эти творящиеся в Севастополе «чудеса» стали явными благодаря Контрольно-счетной палате города.
Нравится это далеко не всем.
Именно это, видимо, стало причиной случившейся в конце года атаки на этот орган независимого финансового контроля со стороны городского правительства.
Планов у исполнительной власти громадье: не только на треть сократить финансирование палаты, что чревато потерей ее работоспособности, но и взять деятельность КСП под свой контроль. Что откровенно незаконно: согласно российским и международным нормам, такой орган должен быть независимым, иначе смысла в его существовании просто нет.
Куда утекают бюджетные миллионы
Противозаконные предложения правительства породили целую цепь громких событий, широко освещавшихся в севастопольской прессе. Составители рейтинга медиаактивности сказали бы, что для КСП настал звездный час. Однако эта слава может оказаться предсмертной, если планам «укротить» строптивых не будет положен конец.
Попробуем разобраться, в чем польза КСП для города и почему задумкам правительства в этой части нельзя позволить сбыться (в том числе и ради блага самого правительства).
Сначала цифры и факты. С начала работы Контрольно-счетной палаты, которая была создана при Законодательном собрании в 2015 году, доля необоснованных и не подтвержденных документально ассигнований в бюджете города сократилась с 75% (!) до 30%.
Подтверждать их необходимо расчетами и необходимой регулирующей документацией – например, начальными и максимальными ценами контрактов при госзакупках. Нужно видеть, сколько стоит, скажем, то или иное медоборудование - нельзя взять цифру с потолка, хотя в Севастополе это делают.
Самый яркий пример – приобретение магнитно-резонансного томографа для горбольницы № 1 в 2015 году. Он был куплен за 81 млн. рублей при фактической стоимости 73 млн., причем ввести его в эксплуатацию оказалось невозможно – деньги были просто выброшены на ветер.
Сейчас в бюджете заложены средства на приобретение для Горбольницы № 1 и Горбольницы № 5 еще двух магнитно-резонансных томографов и одного компьютерного томографа общей стоимостью почти 207 млн. руб. И вновь – без финансово-экономических обоснований и документов, подтверждающих расчет стоимости оборудования (!)
Все документы по эпизоду с покупкой неработающего МРТ Контрольно-счетная палата передала в прокуратуру, сейчас проводится проверка.
Можно ли было предотвратить это разбазаривание средств, если бы взаимодействие правительства и КСП происходило на достойном уровне?
На этот вопрос Юлия Кокарева уверенно отвечает – да, можно.
Таких вопиющих примеров в Севастополе немало.
В 2017 году, например, КСП изучало ситуацию с приобретением в лизинг пассажирских автобусов на газовом топливе, которые негде заправлять и на которых некому работать. О результатах мы своим читателям рассказывали. За неиспользуемые автобусы город платит более 612 млн. руб. в год!
Оставлять эту ситуацию без внимания КСП не собирается, тем более что правительство планирует купить в лизинг новые автобусы и троллейбусы еще на несколько миллиардов рублей.
Еще один пример, датируемый 2017-м годом – проверка деятельности управляющих компаний.
В ходе этого мероприятия были обнаружены откровенные подлоги, на которые УК шли ради получения субсидий из бюджета. О частных домиках, которые в отчетах превратились в многоквартирные, мы тоже писали.
Проверка показала, что более 24 млн. рублей было предоставлено УК в виде бюджетных субсидий незаконно. Сейчас принимаются меры по возврату этих средств в бюджет города, кроме этого, КСП добилась отмены нормативно-правового акта, на основании которого происходило начисление субсидий.
Платить поменьше, взимать побольше?
Все это наглядные примеры того, как низкое качество управленческих решений оборачивается разбазариванием бюджетных средств.
Следующие же два примера непосредственно касаются доходов и расходов жителей города. Именно вмешательство КСП помогло в 2016 году снизить размер родительской платы за детский сад. Выгоду получил и бюджет: вместе с платой уменьшились расходы на выплату компенсации родителям.
В конце 2016 года КСП проверяла, как зарплаты сотрудников образовательных учреждений соотносятся с тем уровнем, который должен быть достигнут в соответствии с майскими указами Президента.
Напомним: зарплаты бюджетников, согласно этому документу, не должны быть ниже средних по региону. В Севастополе, как показала проверка, этот уровень достигнут не был.
Особенно низкой была зарплата сотрудников дошкольных учреждений, и в первую очередь – тех, кто не относится к категории педагогических работников. Она составляла около 86% от средней заработной платы, а в абсолютных цифрах ее лучше вообще не озвучивать. Работая на 1,5 ставки (причем работая с детьми!), люди получали просто нищенские деньги.
В учреждениях среднего образования ситуация выглядела более благополучной: цифры говорили, что уровень средней заработной платы достигнут. Но на деле все оказалось не так просто.
Хорошие показатели достигались за счет того, то руководящий состав школы получал премии, да непростые: в размере 300% от размера заработной платы и авансом. То есть в первом квартале люди получали огромные премии за достижения, которых намеревались достичь в квартале втором.
В результате возникал огромный разрыв между доходами руководящего звена и простых учителей.
Материалы этой проверки также были направлены в прокуратуру, и больше 300%-ная премия руководящему звену образовательных учреждений не выплачивается. КСП же приняла решение мониторить ситуацию с выполнением указов президента ежегодно.
В общей сложности с 2015 года КСП проведено 265 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, по итогам которых было возбуждено 5 уголовных дел.
Заниматься взысканием ущерба, нанесенного государству их фигурантами, будут другие государственные органы.
Помимо этого, 36 млн. рублей по итогам проверок будут возвращены в бюджет добровольно. Часть этих средств уже перечислена, остальное будет возвращаться поэтапно. Основная часть выявленных нарушений, по словам председателя КСП Севастополя Юлии Кокаревой, - необоснованная выплата средств за невыполненные работы.
Предупредить проще, чем лечить
Полный анализ результатов деятельности КСП за 2017 год появится позже.
Однако деятельность эта, уверена Юлия Кокарева, могла бы стать гораздо более эффективной, если бы у КСП была возможность не фиксировать, а предотвращать нарушения, осуществляя полноценный предварительный контроль. Именно ему уделяет первостепенное внимание Счетная палата РФ, на это же ориентированы и коллеги из других регионов.
Глава СП РФ Татьяна Голикова, докладывая Владимиру Путину о результатах деятельности СП, привела такие цифры: нарушения выявлены на общую сумму более 2 триллионов рублей, из них на 1,7 триллионов – на этапе предварительного контроля. Речь идет о нарушениях, которые могли быть совершены, если бы сотрудники СП их не выявили на этапе формирования бюджета, различных программ, экспертизы нормативно-правовых актов. Но они выявили и потребовали устранить. И к ним прислушались, чем сохранили для страны огромные средства.
В Севастополе же, как деликатно говорит глава КСП, «ситуация более сложная».
Если с департаментом финансов КСП взаимодействует вполне эффективно, то первые лица городской власти воспринимают деятельность аудиторов болезненно.
Хотя разве не глава города должен быть первым заинтересован в том, чтобы огромные средства, которые страна выделяет Севастополю, расходовались эффективно? И разве не исполнительную власть аудиторы стремятся оградить от ошибок, и, как следствие, от расплаты за них?
«Сейчас в Севастополе предварительный контроль находится на крайне низком уровне, но нашей вины тут нет. Мы всегда открыты к диалогу, к обсуждению наших выводов. Это может происходить на нулевых слушаниях бюджета, на рабочих совещаниях. Но ничего этого у нас в городе нет.
Мы проводим экспертизу, выдаем заключение, но после этого ничего не происходит. Из 20 госпрограмм экспертизу в КСП прошли 19. По результатам были выданы соответствующие рекомендации, но во внимание они приняты не были.
Кроме этого, в госпрограммы регулярно вносятся изменения. Если бюджетные расходы в связи с этим увеличиваются, экспертиза необходима - это предусмотрено Бюджетным кодексом. Но у нас и этого не происходит. Мы не видим, как выделяются средства из резервного фонда, к нам на экспертизу не направляются нормативно-правовые акты, связанные с приобретением в госсобственность недвижимого имущества, мы не проводим экспертизу нормативно-правовых актов, которые связаны с государственно-частным партнерством», - говорит глава КСП.
При нормальном взаимодействии с правительством, уверена она, Севастополь забыл бы и об оставшихся 30 % необоснованных документами бюджетных затрат (а это по-прежнему очень высокий уровень!). Но правительство Севастополя это, видимо, не слишком интересует.
«Они отвечают нам, что это полномочия субъекта федерации – решать, что подлежит экспертизе, а что нет. Но это не так. У нас есть четкие полномочия, установленные Бюджетным кодексом и Федеральным законом № 6-ФЗ. Все нормативно-правовые акты, которые влекут за собой расходные обязательства, должны проходить экспертизу», - поясняет Юлия Кокарева.
Ссылки на то, что позже все расходы все равно отразятся в законе о бюджете, тоже несостоятельны.
До предела сокращенные сроки рассмотрения изменений в бюджет (а в этом году - и проекта самого бюджета – ссылка) не оставляют аудиторам шанса повлиять на ситуацию на этом этапе.
К тому же в бюджете отражается не все – средства резервного фонда тратятся особым порядком. Именно с ними связан еще один эпизод деятельности КСП, о котором хочется упомянуть.
Проведенная проверка установила, что во время блэкаута за счет резервного фонда было закуплено топливо, использование которого на территории РФ запрещено. Кроме этого, не подтверждено целевое использование топлива на сумму около 40 млн. рублей. Эти материалы также направлены в прокуратуру. Но это дело прошлое, хотя КСП о нем не забыла и ждать результата не перестала.
А что касается будущего, одним из предметов проверки может стать освоение бюджета города за 2017 год. В последние недели он исполнялся такими рекордными темпами, что у недоверчивых граждан возникло немало вопросов. Подозрения усилились после того, как в некоторых местах города обнаружилось не поддающееся разумному объяснению скопление новых скамеек и урн.
Утверждать, что это тоже плоды лихорадочного освоения бюджета любой ценой, пока рано, но разобраться стоит.
«Все это не ново – в сентябре 2017 года на совещании руководителей КСП представитель Ставропольского края показывал фотографии, запечатлевшие, как там были освоены средства на установку дорожных знаков: дорога протяженностью 3 км и на каждые 50 метров по знаку, причем с двух сторон», - рассказывает Юлия Владимировна.
И еще раз подчеркивает: сделать такие дикости невозможным способен лишь предварительный контроль:
«Пока не будет налажен конструктивный диалог, не будет внедрена практика нулевых бюджетных слушаний, когда депутаты, представители исполнительной власти и сотрудники КСП вместе обсуждают, что же для города нужно и важно, все это будет продолжаться. Вряд ли стоит умалять заслуги Дмитрия Владимировича в том, что он согласовал такой серьезный бюджет. Но бюджет – не самоцель, его нужно освоить, причем экономно, эффективно и результативно».
Помощник, а не враг
Как уже было сказано, в конце 2017 года КСП была атакована сразу по нескольким направлениям.
Во-первых, правительство сочло возможным резко урезать ее финансирование, поставив тем самым под вопрос сохранение КСП как органа независимого финансового контроля.
Во-вторых, было принято решение, которым роль экспертного мнения сводится практически к нулю. Законом о трехлетнем бюджете утверждены полномочия финансового органа самостоятельно вносить изменения в сводную бюджетную роспись.
Это означает, что большинство изменений, вносимых в расходные статьи, больше не требует законодательного оформления и экспертизы КСП. А значит, и аудиторы, и Заксобрание будут видеть все эти изменения только по факту.
Отрицательное заключение по этому поводу дали и юридическое управление Заксобрания, и КСП, и – что самое главное – Минфин РФ. Сейчас все ждут реакции прокуратуры.
И, наконец, в-третьих.
Сейчас в Заксобрание внесен законопроект, которым правительство фактически пытается взять КСП под свой контроль. Все это заставляет задуматься о мотивах руководства города.
Проще всего предположить, что правительство в строгом контроле за тем, как расходуются бюджетные средства, не заинтересовано, а заинтересовано в прямо противоположном. Но мы хотим верить в лучшее.
Остается второй вариант: в действиях КСП главе города видится некое посягательство на его авторитет и сомнение в тех блестящих победах, которые правительство одерживает, работая в Севастополе.
Но, во-первых, одерживает оно их именно за счет огромных бюджетных средств, которые - на минуточку - собирает вся страна.
Во-вторых, видеть в работе КСП некое унижение своего достоинства как минимум странно – особенно на фоне того уважительного отношения к деятельности Счетной палаты России, которое демонстрирует глава государства.
Функция КСП совсем другая - как говорит Юлия Кокарева, не карательная, а созидательная. Органы финансового контроля тем и ценны, что помогают увидеть все просчеты в работе и все злоупотребления – то, что не по силам ни одному первому лицу, каким бы лучезарным оно ни было.
Не может губернатор знать все, что творится в каждом департаменте, управлении, на каждом объекте! Но отвечать за результат в конечном счете придется именно ему.
Так разве же существование компетентных и дотошных помощников - не благо для первого лица, если оно действительно заботится о деле?
Именно ради сохранения казны была создана Петром Первым предтеча Счетной палаты России – Камер-коллегия. С тех пор менялись названия, менялась структура органов независимого контроля, но суть оставалась неизменной, кто бы ни стоял у власти.
В конце 19-го века, когда Государственным контролером Валерианом Татариновым были утверждены новые правила сметного, кассового и ревизионного порядка, все расходы выносились на рассмотрение Госсовета только после получения соответствующего заключения экспертов. И только после того, как все их замечания были учтены, документы подавались на подпись первому лицу государства.
И сегодня роль органов независимого финансового контроля только возрастает: с июля 2017 года, например, выполнение их предписаний обязательно так же, как и выполнение предписаний прокуратуры.
Кстати, единственными расходами, которые во времена Татаринова были освобождены от экспертизы, были расходы на содержание царского двора. Надеемся, губернатор не рассматривает бюджет Севастополя именно с это точки зрения.
И последнее.
Федеральный закон № 6-ФЗ предусматривает создание контрольных органов не только в регионах, но и в муниципальных образованиях. В нашем городе федерального значения 10 внутригородских муниципальных образований. Однако свои КСП в них решено было не создавать, чтобы не нагружать еще больше муниципальные бюджеты.
Всю работу - экспертизу бюджетов, муниципальных программ и пр. – также взяли на себя аудиторы КСП Севастополя.
Кто будет все это делать после того, как задуманное странным губернатором Севастополя воплотится в жизнь, неизвестно. Но, видимо, Дмитрий Владимирович и это считает необязательным.
Ольга Смирнова