«Восстановление государственности Крыма» и «особый статус Севастополя»
Статья 2 «Декларации о государственном суверенитете Крыма», которую 4 сентября 1991 года принял Верховный Совет Крымской АССР, посвящённая «Территории республики», относила город Севастополь к Республике Крым с формулировкой «особый статус»: «2. Территория республики не может быть изменена без её согласия. Верховный Совет республики решает все вопросы административно-территориального устройства. Существующий особый статус г. Севастополя сохраняется, закрепляется соответствующими законодательными актами и не может быть изменён без согласия его граждан».
«Декларация о государственном суверенитете Крыма» стала основой для многих базовых документов Крымской АССР, а потом и Республики Крым, в частности — для Конституции. Формулировка о Севастополе из «Декларации» легла в основание статьи 7 главы 2 Конституции Республики Крым, принятой 6 мая 1992 года, спустя полгода после распада СССР, в то же время там идея принадлежности Севастополя Республике Крым была выражена более категорично:
«Особый статус города Севастополя как неотъемлемой части Крыма (выделено мной. — Л.У.) определяется соответствующими законодательными актами Республики и не может быть изменён без согласия его граждан. Отношения между Верховным Советом и Правительством Крыма с Севастопольским городским Советом и администрацией строятся на основе договора».
Включение Севастополя в состав Республики Крым, произошедшее в 1991 году, сложно назвать абсолютно очевидным и не имевшим альтернативы, особенно если иметь ввиду всю историю города.
Статус Севастополя на протяжении его 240-летней истории периодически менялся, как с точки зрения различных комбинаций гражданских и военных систем управления, так и с точки зрения различных форм объединения с Крымом, преимущественно в форме подчинения последнему.
С определённой долей условности можно сказать, что периоды подчинения Севастополя Крыму совпадали с ослаблением военно-морской мощи Российского государства, в том числе вплоть до прямого исчезновения Черноморского флота, как было, например, после Крымской войны, когда город, практически стёртый с лица земли, вместо центра генерал-губернаторства стал уездным городом Таврической губернии. Но как только в начале 1870-х годов встал вопрос о возрождении Черноморского флота, Севастополь исключили из состава Таврической губернии и создали специальное севастопольское градоначальство.
Ударяло по статусу Севастополя и ослабление либо прямое исчезновение российской государственности как таковой.
Если на 1917 год Севастополь был градоначальством, подчинявшимся напрямую центральной власти Российской империи, то после революции и Гражданской войны он оказался в составе Крымской АССР. Эта ситуация сохранялась до конца 1940-х годов, когда Севастополь — в рамках РСФСР — получил статус города «особого подчинения».
Для понимания дальнейшей истории со статусом Севастополя и того, как и почему он оказался в составе Республики Крым в 1991 году, не имеют значения дискуссии о территориальной принадлежности города после 1954 года (имею в виду дискуссию о том, передавался ли Севастополь вместе с Крымом из состава РСФСР в состав УССР в 1954 году), т.к. на 1991 год данный вопрос никем не поднимался и, пожалуй, впервые был поставлен уже после распада СССР, в 1993 году, когда Верховный Совет Российской Федерации принял широко известное постановление о российском статусе Севастополя.
Обычно говорится о том, что это постановление российского Верховного Совета противоречило украинскому законодательству (собственно, хорошо известна и резко негативная реакция Украины и президентской власти в России на это постановление).
Однако стоит понимать, что постановление Верховного Совета Российской Федерации о российском статусе города Севастополя противоречило и законодательству автономной Республики Крым, конституция которой до 1995 года (год отмены самой Конституции) относила Севастополь к «неотъемлемой части Крыма» (эта фраза выделена полужирным в цитате выше из Конституции Крыма от 6 мая 1992 года).
То, что постановление российского Верховного Совета игнорировало это обстоятельство, — характерная черта эпохи распада и исчезновения советской государственности, как, впрочем, и сама история включения Севастополя в состав Республики Крым в этот исторический период.
Понятно, что были объективные причины для тогдашнего сближения Севастополя и Крыма. Помимо отмеченного выше фактора исчезновения сильной центральной государственной власти, можно говорить и о таком конкретно-историческом обстоятельстве, важном для рубежа 1980–1990-х годов, как ожидавшийся на полуострове натиск украинизации. Натиск, неизбежный после принятия Украинской ССР «Закона о языках» в октябре 1989 года и так называемой «революции на граните» («первый Майдан») спустя ровно год, в октябре 1990 года, когда украинский Верховный Совет принял требования митингующих в Киеве представителей западных областей.
В то же время изучение документов той эпохи оставляет ощущение, выражаясь языком советской номенклатуры, «бюрократического волюнтаризма».
Говоря другими словами, попадание Севастополя в подчинение Крыму в 1991 году и потеря собственной субъектности были вызваны не только глобальными историческими процессами, но и случайными обстоятельствами, связанными как с правовым нигилизмом управленцев того времени, так и с их целенаправленными негласными договорённостями.
***
«Декларация о государственном суверенитете Крыма», принятая в крымском парламенте 4 сентября 1991 года, вскоре после «августовского путча» и «Акта независимости Украины», обычно трактуется как непосредственная реакция крымчан на объявление Украиной своей независимости. И целью этого документа было увеличение прав крымской автономии, вплоть до обретения Крымом независимости.
Такая трактовка представляется во многом неверной.
Как минимум по той причине, что «Декларация» признавала Крым и вместе с ним Севастополь как составную часть «территории республики», находящимися в составе Украины в условиях, когда эта советская республика уже объявила о своей независимости.
Кроме того, «Декларация» была логичным следствием всех действий руководства Крыма, начиная с середины 1990 года, по так называемому «восстановлению государственности».
Фраза о «восстановлении государственности» присутствует в большом количестве выступлений Н.В. Багрова, постановлений Верховного Совета Крымской АССР и его Президиума.
Что же имелось в виду под «восстановлением государственности»?
Формально речь шла о восстановлении статуса автономной республики, который был у Крыма до 1946 года, но в действительности под этой формулой можно было понимать что угодно.
Собственно, впервые формулировка «воссоздание государственности» была использована в «Декларации о государственном и правовом статусе Крыма» от 12 ноября 1990 года, принятой Крымским областным Советом в присутствии председателя Верховного Совета Украинской ССР Л.М. Кравчука.
В «Декларации» от 12 ноября 1990 года говорилось:
«Крымский областной Совет народных депутатов… заявляет о праве народов Крыма на воссоздание государственности в форме Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника союзного договора».
Как известно, статус автономной республики Крым получил в результате проведения референдума 20 января 1991 года, признанного Верховным Советом Украинской ССР 12 февраля, то есть спустя две недели.
Я уже писала о том, что Севастополь на начало 1991 года, согласно Конституции Украинской ССР 1978 года, являлся городом республиканского подчинения. Это выражалось, в частности, в том, что Севастополь избирал народных депутатов в украинский Верховный Совет независимо от Крыма, а в Крымском областном Совете не было депутатов от Севастополя.
В целом Севастополь не был обязан по умолчанию принимать участие в крымском референдуме. Более того, руководство Крымского областного Совета приложило серьёзные усилия, чтобы убедить Севастопольский городской Совет принять участие в референдуме о статусе Крыма, и договорённость об этом была достигнута только после того, как руководство Севастополя решило провести собственный референдум «о статусе» одновременно с «крымским».
Вполне в духе того времени, с точки зрения статуса Севастополя, формулировки двух референдумов противоречили друг другу: Севастополь одновременно голосовал за собственный статус как «города союзно-республиканского подчинения» и за статус Крыма как автономной республики, «субъекта Союза ССР и участника союзного договора».
Обычно говорится о том, что результаты референдума о статусе Севастополя не были реализованы, т.к. в законодательстве СССР не существовало городов «союзного подчинения». Однако в советском законодательстве на момент проведения референдума не было и такой формулировки как «автономная республика — субъект Союза ССР, участник союзного договора». О том, что автономные республики могут получить статус субъектов Союза, только ещё шли разговоры в советском руководстве.
Итак, в обоих случаях речь шла о юридических эвфемизмах, отсутствовавших в советском законодательстве, при этом во втором случае результаты референдума были реализованы в виде Крымской АССР в составе Украинской ССР.
Севастополь оказался составной частью этого процесса, т.к. город принял участие в референдуме 20 января 1991 года «о статусе Крыма». Теперь он, согласно Постановлению Верховного Совета Украинской ССР от 12 февраля 1991 года «О введении в действие Закона Украинской ССР „О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики” и о пополнении состава Верховного Совета Крымской АССР», был обязан «избрать тайным голосованием в месячный срок… соответствующее количество народных депутатов Крымской АССР в Верховный Совет Крымской АССР на сессии Севастопольского городского Совета народных депутатов из числа народных депутатов Севастопольского городского Совета».
В 3-м томе монографии «История Севастополя» говорится о том, что этим постановлением Украинская ССР исказила волю жителей города, т.к. они голосовали за статус Севастополя как города «союзно-республиканского подчинения». Однако источники того времени — и публичные (газета «Слава Севастополя»), и делопроизводственные (материалы Севастопольского городского Совета) — не зафиксировали никакой критики данного постановления украинского Верховного Совета. Более того, главным лейтмотивом газетных публикаций «Славы Севастополя» была откровенная радость по поводу «воссоздания государственности» в Крыму с участием Севастополя по воле Украинской ССР.
Если же говорить о делопроизводственной документации, то здесь отдельно стоит остановиться на обращении Севастопольского городского Совета народных депутатов от 20 апреля 1991 года в Верховный Совет УССР, по поводу которого Верховный Совет воссозданной Крымской АССР чуть позже, в мае, принял собственное специальное обращение.
Текст обращения в Верховный Совет УССР крымского парламента настолько удивителен, что его стоит процитировать целиком:
«Выполняя волю избирателей, высказанную на референдуме 20 января 1991 года, Севастопольский городской Совет народных депутатов принял решение от 20 апреля 1991 года об обращении с законодательной инициативой в Верховный Совет Украинской ССР по вопросу принятия Закона УССР „О Севастополе — городе республиканского подчинения”.
Принимая во внимание обращение седьмой сессии Севастопольского городского Совета народных депутатов 21 созыва о необходимости сохранения существующего статуса Севастополя как города республиканского подчинения (выделено мной. — Л.У.), Верховный Совет Крымской АССР постановляет:
1. Поддержать обращение Севастопольского городского Совета народных депутатов с законодательной инициативой в Верховный Совет Украинской ССР о принятии Закона УССР „О Севастополе — городе республиканского подчинения” и просить Верховный Совет Украинской ССР принять данный Закон.
2. Комиссии по разработке Конституции Крымской АССР при подготовке текста Конституции Крымской АССР учесть, что город Севастополь является городом республиканского подчинения Украинской ССР».
Итак, оказывается, воля севастопольцев на январском референдуме состояла не в том, чтобы Севастополь получил уникальный для СССР статус города «союзно-республиканского подчинения», выводивший его из-под прямой юрисдикции Украины, а ровно в противоположном — в том, чтобы «сохранить» статус «города республиканского подчинения» в составе Украины, причём следовало специально просить Украину принять отдельный закон по данному поводу.
Подобный кульбит Севастопольского городского Совета, однозначно поддержанный Верховным Советом Крымской АССР, сложно объяснить логически, только если не предположить существование негласных договорённостей между Крымом и Киевом. И эти договорённости касались не только статуса самого Крыма, которому дали «восстановить государственность», но в составе Украины, но и статуса Севастополя, в отношении которого, видимо, стояла задача обеспечить его лояльность Украине. И сделать это было удобнее через Крым, лояльность которого вначале «суверенной», а после «августовского путча» — и «независимой» Украине вполне успешно обеспечивало крымское руководство вплоть до конца 1991 года. Тем более что в отличие от руководства Севастополя после первых альтернативных выборов в СССР в 1990 году руководство Крыма было хорошо знакомо в Киеве по партийной линии с руководством УССР.
Рассуждая ретроспективно, стоит отметить следующее.
Если бы руководство Севастополя не пошло на, судя по всему, добровольное подчинение Крыму весной 1991 года, а попыталось пролоббировать союзно-республиканский статус Севастополя на всех возможных уровнях как результат волеизъявления жителей города на референдуме 20 января 1991 года, то на момент официального распада СССР в декабре 1991 года у Севастополя было бы на порядок больше шансов оказаться в составе того государства, которое объявило себя правопреемником СССР, т.е. в составе России. И опять же в порядке предположения стоит говорить о том, что именно это и было, скорее всего, изначальной целью руководства горсовета при Ю.И. Ступникове, когда он в ноябре 1990 года согласился принимать участие в «крымском референдуме», а потом опять же по неизвестно каким причинам отказался от руководства горсоветом в феврале 1991 года, т.е. как только возникла тема подчинения Крыму.
Таким образом, уже весной 1991 года было заложено то двойственное положение Севастополя, которое отразилось и в «Декларации о государственном суверенитете Крыма» от 4 сентября 1991 года, и в других нормативно-правовых документах того времени: город оказывался одновременно подчинён и Симферополю, и Киеву.
***
Реальное положение Севастополя в составе Крымской АССР, а потом — Республики Крым, зафиксированное в «Декларации о государственном суверенитете» как «особый статус», на деле сводилось к нивелированию этого статуса.
Это особенно хорошо видно в связи с тем самым «восстановлением государственности» Крыма, которое было начато 20 января 1991 года и в начале осени было отражено в «Декларации о государственном суверенитете».
В марте 1991 года, на открытии первой сессии Верховного Совета Крымской АССР, образованного механическим путём — переименованием Крымского областного Совета народных депутатов без новых выборов, его председатель Н.В. Багров говорил о том, что «воссоздание государственности» было главной целью референдума 20 января 1991 года в условиях «перехода к рыночным отношениям» и необходимости «создания гарантий более стабильного развития нашего региона».
Сам референдум 20 января 1991 года Багров назвал «референдумом о воссоздании в Крыму государственности».
Любопытно, что в своих воспоминаниях, изданных в 1995 году, то есть спустя четыре года после описываемых событий, бывший руководитель крымского Верховного Совета нигде не использует эту формулировку, он вообще не пишет о «государственности». В воспоминаниях Багрова фигурирует совсем другой термин — «восстановление республики», и произведённое таким образом смещение акцентов — это тоже, конечно, характерная примета эпохи начала 1990-х годов.
Однако в 1991 году Багров, да и все остальные, говорили только о «восстановлении государственности» Крыма, для чего прежде всего требовалось принять конституцию автономной республики.
И уже на первом заседании Верховного Совета 21 марта 1991 года было принято решение о создании «рабочей группы по разработке конституции». Группа состояла из 88 человек, из них севастопольцами было пятеро депутатов горсовета: руководитель горсовета И.Ф. Ермаков, его заместитель Н.М. Глушко, председатель комиссии по социалистической законности А.Н. Костенецкий, председатель комиссии по делам инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны А.И. Минаев и врач 1-й городской больницы С.А. Соснов.
Большой состав «конституционной комиссии» крымского парламента компенсировался тем, что, согласно тому же постановлению от 21 марта, концепцию конституции должен был разрабатывать Президиум Верховного Совета. Кроме того, именно Президиум определял конкретный состав групп по разработке отдельных проектов конституции, очевидно, выбирая их из общего количества в 88 человек.
Спустя две недели, 5 апреля 1991 года, на заседании Президиума была создана рабочая группа по разработке концепции конституции. В её составе значилось 19 человек, из них от Севастополя был только один — Ермаков.
Собственно, Ермаков вообще был единственным, кто получил какие-то полномочия во властной системе Крыма.
На второй сессии крымского парламента в апреле 1991 года после кооптации в него 28 депутатов-севастопольцев Ермаков оказался на посту заместителя председателя Верховного Совета Крыма, учитывая «особый статус Севастополя».
В то же время всё руководство профильных комиссий в крымском парламенте и Совет министров (17 человек, включая 7 заместителей председателя) с его управлениями, отделами и комитетами, остались в прежнем, чисто «крымском», составе, т.к. были механически переутверждены при переименовании Крымского областного Совета в Верховный Совет автономной республики.
Попытки некоторых севастопольцев выступить (как публично на сессии крымского парламента, так и в непубличных записках) против механического переутверждения крымчан на занимаемых ими должностях в законодательной и исполнительной ветвях власти были проигнорированы руководством Крыма.
Опять же, из севастопольцев только Ермаков попал в состав делегации Крымской АССР для переговоров о подписании нового союзного договора, всего при этом в делегации было 8 человек, а подписывать новый союзный договор от Крымской АССР был уполномочен один человек — председатель Верховного Совета Багров (как известно, подписание нового союзного договора не состоялось из-за «августовского путча»).
В «Концепции Конституции», утверждённой Верховным Советом Крыма спустя две недели, 19 июля 1991 года, Севастополь вообще не упоминался. Впрочем, «Концепция Конституции» в варианте июля 1991 года производит неоднозначное впечатление, т.к. в ней Крым объявлялся и автономной республикой в составе Украины, и «государством с собственным гражданством», и равноправным «участником союзного договора»:
«…Политико-правовой статус Республики Крым (Крымской АССР) реализуется на основе договорно-конституционных начал, т.е. на сочетании Договора и Конституции суверенной республики Украины и входящей в её государственное устройство Республики Крым (Крымской АССР).
Так как Республика Крым (Крымская АССР) является участником Договора о Союзе Суверенных Государств, в её Конституции также сформулированы и те положения, которые определяют политико-правовой статус Республики Крым (Крымской АССР) в структуре Союза ССР…
Эти и другие положения Конституции Республики Крым (Крымской АССР) законодательно закрепляют волеизъявление населения Крыма, выраженное им на референдуме 20 января 1991 года по вопросу воссоздания Крымской АССР и на общесоюзном референдуме 17 марта 1991 года по вопросу образования Союза Суверенных Государств.
Как государство, Республика Крым (Крымская АССР) входит в Союз Суверенных государств как непосредственно, так и в составе Республики Украины».
Таким образом, «воссоздание государственности» Крыма шло в строгом соответствии с результатами референдума 20 января 1991 года о статусе Крыма, в котором — референдуме — Севастополь добровольно принял участие как рядовой город.
Поэтому неудивительно, что при «восстановлении государственности» Крыма ни количественно, ни качественно Севастополь не получил каких-либо заметных прав, соответствующих его «особому статусу», полностью и добровольно подчинившись крымской вертикали власти.
И, конечно, в условиях потери субъектности лоббировать тему «города союзного подчинения» было просто невозможно, да и, видимо, некому.
Однако почему «Концепция Конституции» Крыма в июле 1991 года вообще не упоминала Севастополь, а «Декларация о государственном суверенитете» от 4 сентября того же года отдельно фиксировала «особый статус» города?
Ответ на этот вопрос на текущий момент — опять же из области предположений.
Прямое включение Севастополя в состав Республики Крым, произошедшее в «Декларации о государственном суверенитете» в начале сентября 1991 года, позволяло руководству Крыма «зайти» через Севастополь на флот и обозначить своё присутствие в управлении советскими военными структурами, дислоцированными в Крыму, в условиях Украины, объявившей о своей независимости от СССР после «августовского путча».
Практически сразу же после принятия «Декларации», 11 сентября 1991 года, Президиум Верховного Совета Крыма поручил члену Президиума и председателю Севастопольского городского Совета И.Ф. Ермакову «проработать вопрос о необходимости образования в Верховном Совете Крымской АССР комиссии по обороне и государственной безопасности». Накануне внеочередной сессии крымского парламента, созванной за неделю до «всеукраинского референдума» о независимости, 22 ноября 1991 года Ермаков докладывал этот вопрос на заседании Президиума, однако интересно, что в повестку внеочередной сессии данный вопрос вынесен не был.
Можно предположить, что данная тема сбивала бы депутатов Верховного Совета Крымской АССР и их избирателей с подготовки к «всеукраинскому референдуму» 1 декабря 1991 года.
Однако любопытно, что дискуссия по военной тематике во время сессии вспыхнула случайно — и тут же была прекращена Багровым.
«Левченко Л.П. Мне часто поступают вопросы от избирателей о судьбе наших воинских частей в Крыму и Военно-Морского Флота. Говорят, что Украина после провозглашения самостоятельности будет принимать новую присягу и отменять старую (выделено мной. — Л.У.).
Багров Н.В. Отвечаю: мы на следующей комиссии (имеется в виду, судя по всему, следующая сессия. — Л.У.) будем принимать решение о создании комиссии по военным вопросам, вот она и займётся вашим предложением».
Отдельно отмечу следующее. Эта короткая дискуссия между Багровым и депутатом крымского парламента Л.П. Левченко — впервые встретившееся мне документальное подтверждение того, что тема присяги воинских частей, дислоцированных в Крыму, независимой Украине не возникла внезапно в конце декабря 1991 года, как следует из всех воспоминаний и газетных публикаций того времени, а негласно обсуждалась в Крыму как реальная перспектива ещё до всеукраинского референдума о независимости 1 декабря 1991 года и в связи с его приближавшимся проведением.
Учитывая известные нам события декабря 1991 года, предложение обсудить военную проблематику на следующей сессии, т.е. перед самым Новым годом, заметно позже референдума о независимости Украины, было не чем иным, как стремлением руководства Крыма «уйти от темы».
Через месяц обсуждение «военного вопроса» действительно состоялось, но отнюдь не в плане «присяги Украине» (этот вопрос вообще не был поставлен в крымском парламенте), а в плане создания собственного Совета обороны Верховного Совета Крыма, которому должны были подчиняться и некоторые соединения Черноморского флота, в частности — береговые войска.
Стоит предположить, что в условиях распада государственности на подобные позиции — управления бывшими советскими военно-морскими структурами — если и могли претендовать гражданские органы государственной власти, то это должны были быть управленческие структуры Севастополя, а не Крыма.
Тем не менее, ссылаясь на «Декларацию о государственном суверенитете» от 4 сентября 1991 года, Верховный Совет Крыма постановил создать «Совет обороны» и включить в его состав как руководство гражданской власти (самого Верховного Совета и Совета министров), так и руководителей военно-морских структур: начальника береговых войск Черноморского флота, командиров Крымского армейского корпуса и Крымского пограничного отряда. Севастопольские органы власти в этом перечне не упоминались.
Понятно, что статус Севастополя как главной базы Черноморского флота в этой структуре должен был раствориться так же, как до этого растворилась в крымском парламенте субъектность его гражданских властей.
«Вишенкой на торте» данного процесса — постепенного снижения реальных управленческих возможностей Севастополя на фоне формальной фиксации его «особого статуса» в Крыму — стало вынесение на внеочередную сессию крымского парламента в конце ноября 1991 года такого «срочного вопроса» (так он был обозначен в повестке заседания), как придание статуса города республиканского подчинения Судаку. Получается, что Судак должен был получить тот статус, который в истории Крымского полуострова всегда был связан с Севастополем.
***
Правовой хаос эпохи распада советской государственности, конечно, повлиял и на сумбурность и противоречивость взаимоотношений Севастополя с Крымом.
Указ Президиума крымского парламента «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства КАССР» от 22 октября 1991 года не предусматривал в составе Крыма городов с «особым статусом». Получается, что «Декларация о государственном суверенитете» противоречила данному указу в части «города с особым статусом Севастополя».
Противоречила «Декларации» и новая «Концепция Конституции», представленная в Президиум в ноябре 1991 года. В этом варианте «Концепции» речь шла уже о том, что «правовой статус Севастополя… до настоящего времени определяется законодательством Украины».
Да и сама «Декларация о государственном суверенитете Крыма» от 4 сентября 1991 года оставляет противоречивое впечатление, т.к. в ней Республика Крым провозглашалась одновременно и «государством» (речь в том числе шла и о «гражданстве Крыма»), и «государством в составе Украины», и «участником Союзного договора».
Эта противоречивость, очевидно, повлияла на последующую историю и города, и Крыма.
Можно предположить, что сумбурность севастопольско-крымского нормотворчества образца 1991 года в дальнейшем отяготила переговоры с Россией, хотя бы по той элементарной причине, что было непонятно, кто кому подчиняется и какие структуры какими компетенциями обладают.
Насколько справедливо это предположение — ещё только предстоит исследовать.