Малые гостиницы стали для Крыма большой головной болью

Принятый два года назад федеральный закон о запрете оказания гостиничных услуг в жилом фонде обернулся для большинства крымских гостевых домов критическими проблемами — десятки тысяч номеров незамедлительно стали нелегальными.

Власти Крыма уже взяли на себя инициативу представлять интересы малых отельеров в процессе принятия поправок в законодательство, которые позволят ввести в правовое поле понятие «гостевой дом». Но делать это приходится в крайне сжатые сроки, поэтому процедура вынужденной легализации вряд ли будет гладкой — слишком уж много нюансов, не всегда понятных на федеральном уровне, потребуется учесть на «земле».  

Заложники «закона Хованской»

Председатель комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Галина Хованская (фракция «Справедливая Россия») в одночасье стала злым гением малого отельного бизнеса после того, как 1 октября 2019 года вступили в силу предложенные ею поправки в ч. 3 ст. 17 Жилищного кодекса РФ.

«Не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств, гостиниц… Жилое помещение в многоквартирном доме не может использоваться для предоставления гостиничных услуг», — гласит новая формулировка кодекса.

Первоначально законодатель исходил из благих, на первый взгляд, целей. Поводом для ограничительных мер стали жалобы жителей многоквартирных домов (главным образом в Москве и Петербурге) на неудобства, создаваемые постояльцами хостелов. Этот весьма популярный в двух столицах бюджетный тип размещения нередко занимал расселённые коммуналки и просто большие квартиры, поэтому первоначально «закон Хованской» был известен как «закон о хостелах».

Однако на практике оказалось, что запрет на оказание гостиничных услуг в жилом фонде нанёс удар по куда более широкому кругу объектов размещения — в частности по гостевым домам, которые в Крыму и других южных регионах России зачастую находятся именно в жилом секторе. Масштаб проблемы вполне впечатляющий.

«В Крыму насчитывается около девяти тысяч гостевых домов, из них только две тысячи работают легально», — сообщил в начале апреля министр курортов и туризма Республики Крым Вадим Волченко.

Он же в ходе прошедшего в середине месяца XI всероссийского туристского форума «Открытый Крым» уточнил, что речь идёт примерно о 100 тысячах номеров. Всего же к категории гостевых домов, имеющих от пяти до двадцати номеров, в Крыму относится более 140 тысяч номеров, но самого понятия «гостевой дом» в законодательстве нет.

Исправить это упущение планируется при помощи нового федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в целях введения регулирования деятельности гостевых домов», который 14 апреля был опубликован на портале обсуждения проектов нормативных правовых актов. Гостевой дом в нём определяется как «средство размещения, находящееся в жилом доме (части жилого дома), соответствующее требованиям, утвержденным правительством РФ, в котором предоставляются услуги гостевого дома».

Гостевой дом как кот Шредингера

По утверждению Вадима Волченко, закон о гостевых домах может быть принят в весеннюю сессию Госдумы, до выборов её очередного созыва, назначенных на сентябрь. Но актуальная правовая коллизия напоминает хорошо известный парадокс кота Шредингера, который одновременно и жив, и мертв. Фактически именно на гостевые дома приходится основная часть крымского номерного фонда, но «закон Хованской», по сути, обнулил их легальный статус.

Председатель межрегиональной организации «Ассоциация малых отелей» Наталия Стамбульникова описывает сложившуюся ситуацию следующим образом. С одной стороны, если владелец гостевого дома является зарегистрированным предпринимателем, который платит налоги и «белые» зарплаты, официально трудоустраивает своих сотрудников, его никак нельзя назвать нелегальным участником рынка.

С другой стороны, многие объекты размещения не легализованы с точки зрения российского земельного законодательства, и после принятия «закона Хованской» эта проблема обострилась — запрет оказания гостиничных услуг в жилых помещениях затронул весь Крым.

И это, добавила Стамбульникова в своем выступлении на экспертной сессии форума «Открытый Крым», уже даёт контролирующим органам основание для реагирования. По словам главы ассоциации, от её коллег ежедневно поступают жалобы о проверках в связи с несоответствием объектов земельно-имущественному законодательству.

Представители власти оценивают проблему схожим образом.

«Бизнес вынужден так или иначе скрывать свою деятельность, поскольку прекрасный закон Хованской создал для него ограничения», — заявила на экспертной сессии заместитель губернатора Севастополя Мария Литовко, пообещав попробовать решить вопрос с проверками «в ручном порядке».

По её словам, в Севастополе в проблемном поле оказалось несколько сот объектов размещения — гостевых домов, которые продолжительное время ведут свою деятельность и предоставляют достаточный уровень услуг.

«Гостевые дома оказались под двойным ударом: с одной стороны, они не могут классифицироваться как гостиницы; с другой, не могут продолжать осуществлять свою деятельность. Проблема присутствует практически во всех регионах, и все субъекты поддерживают ее законодательное решение», — констатировала в ходе той же дискуссии начальник правового управления Ростуризма Наталья Смирнова.

В свою очередь, директор департамента надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России Ринат Еникеев описал существующую ситуацию таким условным диалогом между владельцем гостевого дома и контролирующим органом:

— Скажите: я имею право?

— Да, конечно.

— Тогда позвольте.

— Ни в коем случае!

Рыночные механизмы в этой сфере, добавил Еникеев, уже сложились, а право за ними не успевает. Поэтому МЧС обещает принять в работе над законом о гостевых домах самое активное участие и уже предлагает один из вариантов их классификации.  

По словам Рината Еникеева, гостевые дома после введения этого понятия в правовое поле могут быть разделены на три категории.

К первой группе будут предъявляться минимальные требования пожарной безопасности — речь идет об обычных жилых домах, которые потребуется оборудовать пожарной сигнализацией и огнетушителями. Вторая категория — гостевые дома гостиничного типа, к которым могут быть применены требования, соответствующие мини-отелям. Третья категория — здания от четырех этажей и выше — будет рассматриваться как объекты с массовым пребыванием граждан с соответствующими требованиями.

«Мы хотим реализовать формулу “максимальный эффект при минимальных затратах”», — заверил представитель МЧС.

Чёрные, серые и белые

У крымских отельеров своя классификация гостевых домов — её, конечно, сложно назвать формальной, но она вполне чётко отражает существующую структуру рынка.

По словам Наталии Стамбульниковой, необходимо различать «чёрный», «серый» и «белый» сектора. К «чёрному» сектору, по её словам, относятся, как правило, объекты, по-прежнему принадлежащие гражданам Украины:

«Зачастую они приезжают в Крым на лето, зарабатывают здесь, не платя налогов, и уезжают обратно. Многие из них, кстати, имеют и второй российский паспорт. Таких объектов действительно немало, но в основном это либо квартиры, либо совсем мелкие гостевые дома и гостиницы».

Если же говорить о тех объектах, которые работают под официальной вывеской, и все знают, что там проживают туристы, то более корректно говорить о «сером» секторе, считает Стамбульникова:

«Налоговые органы их точно видят, трудовая инспекция — чаще всего, хотя свои коррективы вносит высокая текучка персонала. За лето небольшой гостевой дом может поменять три-четыре горничных, и не факт, что все они будут официально трудоустроены, поскольку это чаще всего временная сезонная работа. Но для органов земельного надзора такие объекты чаще всего действительно нелегальны — отсюда и регулярные предписания, суды и т.д.».

Отдельный вопрос, связанный с легализацией, добавляет Наталия Стамбульникова: что делать с теми гостевыми домами, которые, по сути, представляют собой довольно крупные гостиницы? Зачастую это многоэтажные дома, которые возводились на участках под индивидуальное строительство, а затем узаконивались через суд.

«Снести такие объекты — самое простое решение, но какой в этом смысл, если эти гостиницы оказывают качественные услуги? — рассуждает отельер. — Конечно, им нужно помочь с переводом земли в соответствующее назначение, продумать механизм перевода здания в нежилой фонд, чтобы для владельца это не обернулось большими расходами на перепланировку».

Она заметила, что прецеденты, когда власти помогали предпринимателям решить эти проблемы, уже есть, например, в Севастополе. Но если объекты строились с грубыми нарушениями, считает Стамбульникова, «то меры реагирования должны быть серьёзными».

Крымские власти с такой постановкой вопроса в целом согласны. По словам министра курортов и туризма РК Вадима Волченко, в ходе легализации гостевых домов сейчас активно отрабатываются «пряники», но для тех, кто решит игнорировать процесс, запасен набор «кнутов»: штрафы, сносы, запреты на размещение туристов по линии туроператоров и размещение рекламы в системах бронирования и т.д. Это крайние меры, но они также существуют, добавил он.

«Идеология закона должна быть довольно проста: если вы хотите легально сдавать свои объекты отдыхающим, необходимо будет зарегистрироваться и получить соответствующий идентификационный номер, который будет использоваться при сдаче туржилья на электронных площадках», — добавляет вице-президент Федерации рестораторов и отельеров России Вадим Прасов.

Это позволит отслеживать объявления о сдаче жилья на электронных площадках, где Крым тоже представлен, пояснил он.

«Конечно, остались ещё граждане, которые стоят вдоль трассы с плакатами “Сдаю жилье”, но большая часть арендодателей давно работает через интернет — ресурсов более чем достаточно. Если законом будет установлено правило, что сдавать недвижимость в аренду нельзя без указания ID, контроля явно будет больше, в том числе на онлайн-ресурсах», — считает эксперт.

По словам Прасова, базовая проблема с легализацией объектов размещения — это именно отсутствие соответствующего федерального закона: на уровне отдельно взятого региона легализовать не только гостевые дома, но и мини-отели и апартаменты для туристов оказывается очень сложно.

В конечном итоге, поясняет эксперт, на практике задача упирается в то, какие именно территориальные органы должны взаимодействовать с собственниками объектов, которые сдаются постояльцам на коммерческой основе. Как правило, эта нагрузка сейчас ложится на участковых, которым работы и так хватает. Так что на уровне регионов мнение вполне определенное: без федерального закона легализация объектов размещения не состоится.

Удастся ли принять закон до начала курортного сезона, пока непонятно, но к концу года это точно произойдёт, говорит Вадим Прасов. В конечном итоге, по его словам, вопрос упирается не только в налоги, но и в безопасность потребителя: в отелях этот момент так или иначе контролируется и проверяется, а в частном секторе никакой гарантии нет.

«Для Крыма это особенно актуально, поскольку отельный сегмент размещения растёт не очень быстро, до недавнего времени привлечение инвестиций в него шло не слишком активно, — утверждает отельер.

Сейчас, по его данным, законодательство корректируется с точки зрения защиты от санкций — ожидаемое закрытие бенефициаров крымских компаний должно стимулировать инвесторов. Но в любом случае доля частного сектора, считает он, в Крыму велика, и его легализация зависит от того, как в законе будут прописаны вопросы налогообложения и контроля за объектами размещения, насколько гладко с точки зрения бюрократической процедуры будет организован процесс.

«Я знаю много предпринимателей, которые только поприветствуют новые правила игры — они давно хотят легализоваться, хотя, естественно, будут и желающие искать лазейки», — не исключает представитель федерации.

Дьявол кроется в нюансах

Между тем уже сейчас понятно, что простое обогащение федерального законодательства понятием «гостевой дом» не будет означать автоматического решения проблем. Участники дискуссии, прошедшей на форуме «Открытый Крым», не раз возвращались к тому, что введение этого термина в правовое поле потребует множества изменений в другие разделы законодательства и принятия массы подзаконных актов, а достаточного запаса времени для этого нет.

«Меня беспокоит, что закон принимается без пакета поправок в другие законы и нормативные акты, и все это мы дальше будем в пожарном порядке разрабатывать, в том числе по линии МЧС и Роспотребнадзора», — отметил, в частности, известный московский адвокат Александр Молохов, глава рабочей группы по международно-правовым вопросам при постоянном представительстве РК при президенте РФ.

По его мнению, главным концептуальным замечанием к опубликованному законопроекту является заложенное в него понимание малых средств размещения как якобы обычных модернизированных жилых домов. Это, считает Молохов, путь в никуда, поэтому для гостевых домов должно быть отдельное правовое регулирование.

Кроме того, уверен адвокат, специфика объектов размещения на юге России должна быть отражена во многих отраслевых документах, например, в утвержденной в 2019 году Стратегии развития туризма в РФ до 2035 года, а также требуется отдельный закон об особенностях правового регулирования туристической сферы юга России.

Кроме того, по мнению Молохова, необходимо добиться, чтобы юг России был представлен в составе недавно образованной рабочей группы по развитию конкуренции в туризме при ФАС.

«Не хотелось бы сводить всё правовое регулирование только к тому, чтобы пересчитать малые средства размещения и вывести их из серой зоны. Сегодня есть опасность монополизации туристической отрасли, риск того, что придут большие игроки и “малышей” скушают. Надеюсь, что руководители регионов это понимают», — добавил он.

На данный момент вопросов остаётся действительно много, соглашается Наталия Стамбульникова – в частности, требуется установить, какие услуги будет разрешено оказывать гостевым домам, а для этого потребуется вносить изменения во многие федеральные законы. В любом случае, считает представитель крымских отельеров, после того как законопроект о гостевых домах вступит в силу (предположительно, с 1 января следующего года), необходимо дать бизнесу ещё год переходного периода, чтобы каждый владелец гостевого дома понял для себя стратегию дальнейших действий.

Николай Проценко

Фото: pixabay.com